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  • 京津冀一体化的历史演进

        6月1日中共中央政治局常委、国务院副总理、京津冀协同发展领导小组组长韩正主持召开京津冀协同发展领导小组会议,深入学习贯彻习近平总书记关于京津冀协同发展的重要讲话和指示精神,讨论有关文件,部署下一阶段重点工作。

        韩正强调,推动京津冀协同发展,是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策,是一个重大国家战略。在党中央、国务院坚强领导下,京津冀三省市和有关部门单位做了大量工作,京津冀协同发展取得了显著成效。下一步,要认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,牢固树立“四个意识”,坚定“四个自信”,思想认识再提高,责任担当再强化,深刻认识京津冀协同发展的重大战略意义,以强烈的政治责任感和历史使命感,推动京津冀协同发展取得新的突破。

        京津冀一体化近年来一直是热点,继2011年写入国家“十二五”规划之后,2014年2月26日在京津冀协同发展工作座谈会上,习近平总书记明确提出,实现京津冀协同发展,是一个重大国家战略,要加快走出一条科学持续的协同发展路子来。首次将京津冀协同发展上升到国家战略层面。

        京津冀是继“珠三角”和“长三角”之后的中国第三个经济发展引擎,将成为未来一段时间中国发展的前沿阵地,而京津冀一体化的进程可谓任重而道远。历史是最好的老师,本文力图通过梳理京津冀发展历史脉络,结合现实,为推进京津冀一体化可持续发展提供历史借鉴。

        城市圈协同合作由来已久

        作为我国重要城市圈之一的京津冀城市圈在历史上便有协同、合作的先例,尤其是明清以来,都建都于北京,并在此周围划出一个很大的“京畿地区”,设置城市,分别担负军事防御、经济流通、农业补给等任务,保障首都的正常运转。这些城市以都城为中心,受到其吸引和影响,由都城的需要决定着它们的成长、发展以及功能;反过来,这些城市又辅助、影响着首都的发展,从而形成一个以首都为中心的城市体系。

        从隶属关系看,津冀两地与北京既是“邻居”,又是“亲戚”,联系紧密。在清朝,京师(北京)、天津都属于直隶(河北),北京(京师)和天津是河北(直隶)的一部分;在民国(定都北京时期),北京属于京兆(京兆为省级单位),天津属于直隶(直隶为省级单位),这时的京兆(北京)和直隶(直隶包括天津在内)是并列的省级单位;民国(定都南京时期),北平(北京改名为北平)、天津同属于河北,河北是省级单位,北平(北京)和天津是河北的一部分。

        随着解放战争的推进,解放区域的不断扩大,为了适应全国即将统一的新形势,经过合并重组,1949年前后先后设立六大行政区域,分别设东北、华北(驻北京,辖京、津、冀、晋,内蒙古)、华东、中南、西北、西南六大局。行政区域同时也具有经济区的功能,其职能之一是促进各行政区内各省区市的分工与协作。

        1949年8月1日,华北人民政府发布《重新调整行政区划的通令》,明确华北行政区包括河北省、山西省、察哈尔省、绥远省、平原省和平津两直辖市。北平(北京)、天津和河北成为并列的省级单位。

        行政区划逐步界定清晰

        新中国成立以后,全国进行行政区划调整,“京畿地区”被切割成几块,一部分划归北京管辖,一部分划归天津,大部分并入河北,“京畿地区”作为一个整体不复存在。1954年4月27日,中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机构。各中央局相继撤销,所有分局也陆续改为省(区)委,中共中央直接领导各省区市党的工作。

        这一时期,京津冀的各自地域区划发生很大变动。

        以北京来说,为给北京提供必要的发展空间与条件,使其更好地为中央服务,上世纪50年代后,北京管辖的地域不断扩大,邻近的河北省一些地区相继划归北京市。1952年9月,河北省宛平县全部和房山县、良乡县的部分村庄划归北京市。1956年2月24日,河北省昌平县划归北京市,更名昌平区,同时将通县所属金盏、孙河、上新堡、崔各庄、长店、前苇沟、北皋等七个乡划归北京市东郊区。1957年9月,河北省大兴县新建乡划归北京市。1958年3月7日,为适应北京市与河北省两地的经济建设及发展需要,经国务院第72次会议批准,将河北省的通县、顺义、大兴、良乡、房山五个县和通州市划归北京市管辖。将通县与通州市合并改设通州区,房山县与良乡县合并改设周口店区,大兴县与南苑区合并改设大兴区,顺义县改为顺义区。同年10月20日,经国务院第81次会议批准,将河北省所属怀柔、密云、平谷、延庆四县划归北京市管辖。

        以天津来说,新中国成立以后,被列入直辖市。1958年2月11日,一届全国人大五次会议决定天津由直辖市改为河北省省辖市。同年4月18日,河北省省会由保定迁到天津。1967年1月2日,天津市恢复为直辖市,河北省省会又迁往保定,后迁至石家庄。1973年7月7日,国务院批准河北省的蓟县、宝坻、武清、静海、宁河五个县划归天津市领导。

        至此,京津冀版图基本定型,重新成为平行的省级城市。

        服从于计划指令下的协作

        1949年3月,中共七届二中全会提出党的工作重心由乡村移到城市,并提出要把消费的城市变成生产的城市。1949年3月17日,《人民日报》发表题为《把消费城市变为生产城市》的社论。社论指出:“中心环节是迅速恢复和发展城市生产,把消费的城市变成生产的城市”,“在旧中国这个半封建、半殖民地的国家,统治阶级所聚居的大城市(像北平),大都是消费的城市。有些,虽也有着现代化的工业(像天津),但仍具有着消费城市的性质。”

        新中国成立之初,北京工业基础十分薄弱,经过长期战乱,现存大部分工业企业已停产或倒闭。20世纪50年代,中苏友好,大批苏联专家来华协助城市规划和建设。对于首都北京,苏联专家引用“斯大林的城市规划原则”指出:“为确保工人阶级的领导地位,就必须保证工人阶级的数量,要大规模地发展工业,特别要把北京建设成为全国的经济中心,才能与首都的地位相称。”这一点与中央的要求不谋而合。由此,北京开始对城市性质进行彻底的改变,提出把消费城市改造成为莫斯科型的大工业城市。上世纪50-60年代,北京兴办了几千家工业企业,涵盖了钢铁、机械、石油化工、电子、建材、医药、纺织服装、轻工、食品等等工业的几乎所有行业,文化大革命前产业工人数量已经达到100多万。上世纪70年代,中央提出各地建立自成体系的工业经济,燕山石化、石景山钢铁厂、东方红炼油厂等大项目接二连三地矗立起来,从而使没有铁矿石和石油的北京市形成了年产300万吨生铁和30万吨乙烯的能力。这直接导致与天津市、河北省同类产业争资源、争能源、争投资、争项目,使本来一些按经济规律和城市功能应投入津冀两地的建设资金和项目,投向了首都。

        在北京积聚、扩张、发展的同时,京津冀的协作还在进行。1958年,国家计划委员会为了逐步改变生产力布局的不平衡和不合理状态,充分合理地利用各地区人力、物力资源,试图在地方上也建立不同水平、各具特点的工业体系,于是在六大行政区(1954年4月27日撤消)的基础上,将全国划分为七大经济协作区。各协作区成立了协作区委员会和经济计划办公厅。此时,京津冀协作呈现出以下特点:北京得天独厚,优先发展,占据优势;以行政指令计划为主,缺乏市场调节;以区域自然资源流动为主,经济合作层次低,发展水平不高;三地协作松散,缺乏聚合动力。区域协作还处于初级阶段,亟待提高。

        改革开放后协作由泛化到逐渐成型

        随着改革开放的展开,京津冀区域联系和合作开始加强。

        1981年,京、津、冀、晋、内蒙古5省市(区)在呼和浩特市召开了华北地区经济技术协作会议,并成立了中国第一个区域经济合作组织——华北经济技术协作区。

        1982年,北京在《北京市建设总体规划方案》中,首次提出“首都圈”概念。“首都圈”包括两个圈层:内圈由北京、天津和河北的唐山、廊坊和秦皇岛组成,外圈包括承德、张家口、保定和沧州四市。

        1986年,为了扩大对外开放,天津提出“环渤海经济区”概念,即以北京为圆点,400公里半径内的区域,包括了北京、天津、河北、山东、辽宁、内蒙古等地。

        1988年,北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德6地市组建了环京经济协作区,建立了市长、专员联席会制度,设立了日常工作机构。

        这一阶段京津冀协作更加深入,市场调节成为主要手段。合作领域进一步拓宽,并从原材料、农副产品供给向基础设施、高新技术产业、生态环境建设等领域发展。在农副产品供给方面,北京与河北联合开辟了“绿色通道”;在基础设施领域,北京与唐山联合建设京唐港一期工程,张家口市怀安县与北京市延庆县合作建设张同公路怀安段等。合作方式也由单个项目型合作向政府间的全面合作扩展。随着与京津联合协作不断深入,领域不断增加,各级政府之间协作不断加强。北京市西城区和崇文区与河北省张家口市的张北县及沽源县分别签订的对口支援协议就属于这种政府间的全方位合作。

        1996年,国家在“九五”计划中将环渤海地区列为7个跨省区市经济区域的第二位。同年,北京市提出建立以京津为核心,包括河北省的7个市,面积共16.8万平方公里的“首都经济圈”。随后,河北省确定“两环(环渤海、环京津)开放带动”战略,提出深入开展冀京津合作,推进冀京津区域经济一体化的形成和发展。从此,京津冀区域经济合作构想逐渐成型。

        一体化发展迎来新机遇

        进入21世纪后,随着“长三角”“珠三角”的迅猛发展,京津冀的协作开始加快。

        2001年,著名建筑学家、清华大学教授吴良镛主持完成课题“京津冀地区城乡空间发展战略规划”,提出大北京规划的思路,以北京、天津“双核”为主轴,实施双核心-多中心都市圈战略,引起社会的关注。

        2004年2月12日,国家发展改革委员会地区经济司召集北京、天津、河北省暨秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊、沧州、唐山等市召开了“京津冀区域经济发展战略研讨会”,最后达成了加强区域合作的“廊坊共识”,共识认为:加强京津冀区域协调发展符合区域内各方利益,是提高区域整体竞争力的迫切需要,也是推进区域经济一体化进程的必然选择。京津冀区域经济合作取得了一定成效,但在协调发展中还存在体制、机制、观念等方面的障碍,必须予以突破。京津冀区域协调发展应坚持市场主导、政府推动的原则,在平等互利、优势互补、统筹协调、多元发展的基础上循序推进,逐步形成良性互动、竞争合作的区域发展格局。

        2004年6月26日,国家发改委、商务部和京、津、冀、晋、内蒙古、鲁、辽七省区市领导在河北廊坊召开会议。会议商定成立环渤海合作机制的三层组织架构,负责推进合作发展,并达成《环渤海区域合作框架协议》。

        “廊坊共识”和《环渤海区域合作框架协议》是京津冀区域协作的标志性成果。2004年11月,国家发改委会同京、津、冀三省市政府共同编制京津冀都市圈区域发展规划,京津冀三地合作终于从务虚转为务实。

        2011年3月,国家“十二五”规划纲要发布,提出“推进京津冀地区区域经济一体化发展,打造首都经济圈”。

        而后,京津冀一体化协同发展进入区域战略引导型治理阶段。交通拥堵、环境污染等诸多“城市病”的严峻挑战,从中央到地方、从政府到社会的一致共识,使得区域协同发展从自发上升到自觉,由区域利益驱动发展到国家战略驱动,内容上从基础设施合作、产业协作等发展到公共服务、公共政策合作,重点从双边推动上升到多边合作与协调机制建构、完善。

        2013年5月,习近平在天津调研时提出,要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”;同年8月,习近平在北戴河主持研究河北发展问题时,又提出要推动京津冀协同发展。

        2014年2月,习近平主持召开京津冀协同发展工作座谈会,强调要把京津冀协同发展上升为国家战略,加快走出一条科学持续的协同发展路子来,并提出七点要求。首次将京津冀协同发展上升到国家战略层面。

        自此,京津冀一体化协同发展开始全面加速推进,京津冀三地也迎来了重大的机遇和更广阔的发展空间。

        2017年4月1日,中央宣布在河北雄县安新容城一带成立雄安新区。这是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择,是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,是千年大计、国家大事。对京津冀一体化预期再次跃升加速。

        (作者单位:中央党史和文献研究院)